《政府工作报告》解读
一、《政府工作报告》的形成过程
大家知道，《政府工作报告》按照宪法的规定，国务院总理代表国务院向人大作报告，这是法定职责，也是接受人民群众监督的一个形式，实际上它也是政府施政的纲领，所以它不是一篇普通的讲话，经过人大批准以后，就变成了法律的文件，具有一定的强制力。《政府工作报告》全文已经公布了，对文件本身内容，同志们都很了解了，报告的结构、内容已经很清楚了。正因为这个报告很重要，所以国务院高度重视，家宝同志亲自主持起草，从去年11月份，起草理班子成立，成员主要以国务院为主，相关部门参加，经过一两个月的紧张起草，1月初写出了初稿，全文修改后，送交国务院的常务会议、全体会议、中央政治局常务会议、政治局会议讨论，温总理从
在起草《政府报告》之初，温总理和国务院领导找我们起草小组谈话，对我们提出了三点要求：第一，积极回应社会的关切，实事求是地报告政府工作，特别是强调要把人民群众和国内外关注的问题讲清楚，坦诚地回应社会的关切，让人民群众理解和支持政府工作，增强对社会发展的信心。第二，要深入进行调查研究，一一针对重点问题讲深、讲透、讲实。特别是对重点、热点、难点问题要在认真研究的基础上提出解决办法，使人民看到希望。第三，要求进一步改进文风，从内容到形式都有创新，不讲套话、空话，努力做到文风朴实、行文简洁、语言生动，让老百姓听得懂、记得住、能管用。政府工作报告起草难度很大，特别在创新方面，受这种特殊文体的限定，创新的空间是有限的。比如篇幅，政府工作报告字数是18400字左右。跟往年的报告比，已经算篇幅比较短了，过去最长的接近30000字。这些年我们一直都在注意这个事情，想尽量压缩，但压起来很难，特别是部署工作这一块，方方面面提出的修改意见都是加法，没有减法的，没有哪个部门、哪个地区提出不要提本部门、地方的，都是要往里加的，特别是地方上，让你往里加的时候，想把地方的工作、地方提出的想法上升为国家战略，认为总理讲出来，就成为国家战略了，所以书记省长几乎每年都给起草组做工作，给总理写信，部门也有同样的情况，也想把部门工作在这个报告中体现出来。按照我们的设想，这个报告里应该多讲讲新出台的工作，常规性的工作不一定讲很多，但实际上很难做到。最近在网上疯传一个帖子，叫“政府工作报告的缩水版”，这个缩水版把18000多字的报告浓缩成3000字，另外又加了些点评。政府工作报告能不能短？过去四届人大的时候，小平同志给周总理起草的报告就5000千字，实际上也能解决问题，但当时和现在的情况不太一样了，现在经济发展比过去复杂多了，再像过去那样做，是很难做到，但应该还是尽量简短压缩。
在这个报告的起草过程里，我们对各方面的意见都吸取了的，很多重要的政策都是在征求意见过程里提出来的，比如报告里提出来，对于放开让民间资本进入几个垄断行业，这就是总理在开座谈会的时候，工商联的同志提出来的，反映了国务院发布了非公经济36条以后，没有实施细则出台，没有得到贯彻落实的问题，总理当时就表示要研究这个事情，最后在报告上反映出来了。政府工作报告中很多的重要的政策、意见都是在征求意见过程里面中形成的。
这个报告的结构内容大体分为四块：第一，回顾去年的工作。第二，讲今年的工作部署。第三，讲今年的主要工作。第四，讲民族宗教、港澳台、外交等方面的工作。
二、对去年工作的回顾
过去的一年作为“十二五”的开局之年，在全国上下的共同努力下，我们国家的经济社会发展取得的巨大的成就，政府工作报告里，总理用了很多实数、实例来说明这个问题，我就不列举了。其中，我认为具有标志性的意义有两个方面：一个是经济保持了较快平稳增长。全年国民生产总值47.2万亿，比上年增长9.2%。这个数如果按照我们年平均汇率计算，就是7.3亿美元，比2010年增加了1万亿美元，人均达到了5400美元，比上年人均增加近1000美元。这里要说明一点，用汇率计算的增长速度要超过用人民币计算的增长速度，因为这里有个我们货币升值的因素，去年实际上我们货币升值了5%左右。这个9.2%的增长速度，各方面认为，跟年度目标相比还是令人满意的，去年我们提出的年度目标是8%，跟其他国家相比，用有些同志的话来说，“格外耀眼”，去年国际货币基金组织汇总计算，去年世界平均增长速度是3.8%，发达国家中，美国1.8%、欧元区1.6%、日本是负增长。跟发展中国家相比，特别是跟我国比较接近的金砖五国中的其他四国相比，我们也是比较高的，俄罗斯4%，巴西2.7%，印度7%左右，所以我们的增长速度在国际上也是比较耀眼的。
在经济增长速度较快的同时，我们的增长质量和效益也明显提高，表现在财政收入去年增长25%以上，超过了10万亿，企业利润也有较大增长。在这里我要跟同志们说明一下的是，在报告中，公布的47.2万亿这个数字是国家统计局算出来的，同志们可以注意一下，最近各地召开的“两会”，如果把各省市区宣布的去年GDP的数相加，达到了51.9万亿，这个差距虽然每年都有，但去年这个差距是最大的，这说明，我们实际的增长速度可能要高些。因为各省公布的数据也不是乱公布的，国家统计局这几年调整了统计的办法，各省的数据是要经过国家统计局核准的，这里面出现了个小问题，国家统计局公布的是一个数，经过国家统计局核准的各省市区的数相加又是一个数，这里面数据之间出现差距的原因很复杂，但从这个侧面可以看到去年我们经济的增长和发展应该是比较快的。
二是物价上涨的势头得到扭转。去年物价是从年初到7月逐月上升，达到最高点6.5%。经过国家调控后，从8月份开始逐月下降，全年上涨5.4%。对这个数据应该说既满意又不太满意，总理在政府工作报告中提到缺点时讲，没达到去年定的4%的控制目标。放在国际上比较，老实说5.4%还算不错的，因为发达国家和我们的发展阶段不同，物价方面缺乏可比性，但和金砖五国其他四国相比，印度上涨了10.6%，俄罗斯上涨了9%，巴西上涨了6.6%。所以我们跟他们比，经济上涨速度比他们快，物价上升的幅度比他们低，总的来说，我们去年的调控是有力的、及时的，国民经济总体上朝着宏观预期的方向发展，呈现出增长快、价格稳、效益好、民生改善的态势。
去年取得的这些成绩，仔细回想一上，看是寻常，其实极不平常，极为不易。去年的国际经济形势，总体上是比较复杂的，有些热点问题不断出现，对世界经济的冲击一波接一波。国内也有很多困难和问题，我个人体会到，去年的复杂程度、困难程度，应该是超过金融危机出现时的2009年，因为当时危机出来时，我们有1998年应对亚洲金融危机的经验，所以我们有信心和底气，另外，当时各方面对中央出台什么政策，总体上都是一致的。但去年的情况完全不同，各方面的看法和认识不太一样，包括对一些热点、难点问题的调控上，大家的意见可以说是完全相反。去年，中央出台的很多政策，有赞成的，但你在网上看，有很多批评的声音、责难的声音，这里面除了认识问题，还有很重要的问题是现在社会和过去不一样了，已经形成了很明显的阶层分化，不同的阶层，利益不同，很多政策尽管对国家整体是有利的，但如果损害了哪个阶层、哪部分人的利益，还要受到批评，但作为政府来讲，听听批评意见甚至是责难也没关系，有助于政府科学决策、减少失误。有些时候一些知名专家学者也不理性，情绪化的东西很多，去年决策层、领导们承受的压力非常大，有些事情不做不行，做了又挨骂。在这种环境下，中央领导集体很好地把握了全局、统筹兼顾，不受各方面的干扰所惑，该出手时就出手，该亮剑时就亮剑，出台了一些重大举措，确保了整个国民经济持续向好。
对去年的工作，总理进行了回顾，回顾了5个方面的工作：
工作一：坚持正确把握宏观控制重点、力度和节奏，有效遏制物价过快上涨的势头，实现经济平稳较快发展。由于去年世界经济环境非常不利，全球经济增长放缓，发生了一系列事件，例如，西亚北非的政局震荡，日本的地震、呼啸，美国的主权债务评级下降，欧债出现债务危机扩散等等。从国内看，影响经济平稳运行的因素不断增多，去年经济增长速度逐季回落，特别是出口持续下降。一方面物价逐月逐季上涨，一方面是经济增长速度逐季下滑，在这种情况下，宏观政策面临着两难的境地，要权衡，因为保增长和稳物价在短期内是一对矛盾，恰恰我们去年就遇到这对矛盾，要努力寻找一个最佳结合点。
1、中央坚持抓住主要矛盾，把控制物价作为宏观调控的首要任务。去年上调了6次存款准备金率、3次存贷款的基准利率，通过信贷的调整，逐步消除了推动物价上涨的信贷条件。去年还采取了其他措施，包括市场调控、发展生产等等，遏制了物价上涨的势头。但任何政策都是双刃剑，去年在调控物价、紧缩银根的时候，带来一个负面作用，因为银根紧张，贷款就困难，一些企业经营发生了困难，所以那段时间，放松银根的呼声很高，有些甚至对政府调控提出了很严厉的指责。但是这里有个问题，去年，包括到现在，银根确实紧张，总体规模上是紧张一些，但关键是我们现在的信贷结构不合理，大量资金流向了虚拟经济领域、房地产领导、真正需要资金的企业，特别是小微型企业，贷不到款，这确实是我们金融里面存在的很大问题。这里跟我们银行改革滞后有关系，同志们可能知道，前段时间发布的一个消息引起了很大反响，就是发布的全国商行银行利润超过1万亿，我们的几大商业银行在世界银行的排位上都是前面的。我们银行赚的利润主要来源于存贷款的利差，世界上其他国家的银行，利差在整个利润占比也就是20%左右，我们是80%以上，这是我们下步在金融改革领域里面临的很大问题。怎么通过深化金融改革，转变银行的发展模式。
2、实施扩大内需的战略方针，增强经济增长的自主动力。因为外需对GDP增长率的贡献是负的（-5.8%），在外需对GDP增长变负的情况下，中央采取了一系列措施来扩大内需，采取了包括结构性减税、启动重大项目建设、鼓励民间资本等等措施，去年内需的扩大弥补了外需的减少，使我们经济增长的拉力总体上是强劲的。
3、坚定不移地搞好房地产调控。房地产调控是社会上议论最多的、争议最大的，也是这些年批评政府批评比较多的。因为有房的跟没房的，房多的跟房少，地产商和地方政府，各有各的想法，各有各的利益，看法完全不一样。房地产行业是国民经济的重要行业，世界各国都是如此。最近几年，在各种投机因素的推动下，房价涨得太快，这对我们国家长远的发展和社会稳定构成了严重的威胁。
一是房价涨幅过快，大幅度地增加了生活成本，倒逼着企业不得不大幅度地提高工资，严重削弱了我们国家产业竞争的力量。现在我们国家的工资水平已经大体上是泰国的1.5倍、越南的3倍、印度的3到4倍。目前我们整个国家就业压力很大，劳动密集型产业要发展，工资成本涨得太快，在就业还没有充分的时候劳动密集型产业的竞争力就失去了。
二是高房价导致房地产行业成为了一个暴利的行业。干什么都没有房地产来得快，这两年特别是去年，很多从事实体经济的企业，从银行贷到款之后没有投向他的主业，都投向了房地产，而不是把精力用在了企业的科技进步上。近几年，在制造业的上市公司披露的信息里显示，上市公司最大的来源不是它本身的主业，而是来自于房地产。如果一个国家大量的企业、社会的整个导向都是从实体经济中把资金抽出来引向房地产和虚拟经济这种行业，后患无穷。世界上哪个国家是靠着房地产变成现代发达国家的？房地产在一定时期促进经济增长是没有问题，但是它绝不是一个国家走向发达、走向强盛的最重要的支撑。
三是在现行的财税体制下，地方政府从高房价中获取了比较高的收入。高房价推动高地价，在现行的财税体制下，土地出让收入成为各级地方政府财政收入的重要组成部分，在很多地方占到60%到70%。除去财政收入之外，各个地方建了融资平台，去年经审计和清理全国是10.7万亿。这10.7万亿的地方融资平台的负债基本上都是以近期的土地出让收入，或未来的土地出让收入来作为抵押的，隐藏着很大的风险。跟土地收入联系在一起的很多地方政府就通过征地、低价压低农民的土地然后再高价卖，结果导致发生了很多群体性事件。这个问题的责任不在地方，关键是在我们的财税体制上。90年代中期采取分税制以后，带来了一个后果，中央财政集中的比较多，地方财政的税种，特别到市县一级，当时觉得不赚钱的小税种就留给地方了。中央也没有看明这一点，就把房产税这一税种划给地方了。再加上之前的责权划分又不是很清楚，地方政府承担了大量的改善民生的开支，也没有别的来源。所以，最大的问题还是我们财税的问题。在这种财税制度下，一定会出现这种行为，这是很自然的，但问题是这种行为风险很大。
基于上述三个方面的情况，中央去年下决心采取调控措施。温家宝总理在记者招待会上讲过了。这个事情从2003年就开始了，但是没有收效。去年为什么能取得好的效果呢？实际上是两手：一手抓信贷政策，一手加快了保障房建设。特别是北京市去年在调控中率先出台了一系列细则，在全国是最严的，发挥了很好的导向作用，所以把价格降下来了。但是对去年的调控，批评的意见很多，房地产商指责政府是用行政化的办法来干预经济。他们讲的也是对的，确实去年我们既有经济手段，也有行政手段，但行政手段是不得已而为之的事情。因为我们把房价这个事情控制下来了，尽管目前还远远没有到位，只是出现了销售量下降的情况，但毕竟价格上涨的势头是遏制住了，有些地方在下降了，比如北京通县一些地方下降得比较多一点。如果说去年不采取那么严厉的措施，今年在人代会上，老实说就很难过关了。即使现在这么一个措施，实际上听听两会代表的意见，多数人还是不满意。很多同志举了很多例子，特别是国外的例子，人家讲的是有道理的。我在随同领导同志听会的时候，有一个研究房地产的专家就讲，在欧洲，德国为什么在这次金融危机里就整个西方国家来说是最好的，冲击最小、率行复苏？很大程度上与德国的房地产政策是有关系的。整个欧洲国家，大概在近十几年里，房地产是涨了1.5倍。而德国在这10年里，房地产仅仅涨了不到20%，这样德国在应对金融危机时就很从容了。这引起了很多专家的共鸣，认为我们现在采取的手段不仅不能放松，还得要进一步加码。当然，现在这个时候到底怎么办，下一步还要综合判断。房地产里涉及到方方面面的事情，如果说房价压得过低，当然过低是什么标准还可以再商量，银行的风险、金融潜在的风险也很大。这里面就有一个度的把握。从去年来看，国家宏观调控的政策还是成功的，标志就是有一个比较高的经济增长速度，物价总体上从最高点回落了，到了一个大体可以接受的水平。
工作二：坚持又促又控，力促结构升级，提高发展的协调性和产业的竞争力。第一条讲继续把三农工作作为各项工作的重中之重。去年中央财政用于三农工作的投入首次突破了一万亿，是近几年增幅较大的一年。所以确保了我们国家实现了粮食的8连增，8连增是我们国家在建国以后第一次，也推动了农民收入连续8年保持比较快的速度，去年和前年连续两年，出现了城乡居民收入差距从持续多年的扩大转为缩小的态势。在这里边，中央财政也加大了三农结构调整的力度，各个地方去年做得也很不错，农业结构调整、发展现代农业方面做了很多工作，也取得了很明显的成效。特别是北京市、最近这几年立足于首都这样特殊的大城市、大市场，各区依据当地的优势发展特色产业，大体上形成了一县一业、一乡一品，有些特色产业的发展速度超过了我过去的预料。去年参加了在北京昌平举办的国际草莓大会，我很受感触，我开始积极性不是很高，一个草莓昌平这个地主能发展成什么样呢？看了以后，我真是大吃一惊。没想到我们昌平的草莓产业发展这么快，草莓品种和种类这么多，草莓的口味和品质非常好。，昌平的同志很有创意，把草莓的名字起得都很美，有的草莓取名为“红粉”、有的草莓取名为“佳人”，还有的取名为“知己”之类的，在市场上销售得非常好。第二，加快产业结构的优化升级，培育战略性产业。第三，采取了促进区域经济协调发展的一系列举措。去年有一个非常好的现象，中西部地区的经济指标居然高于东部地区了。所以，全国区域发展差距扩大的趋势现在有所遏制。
工作三：统筹城乡经济社会发展，大力加快发展社会事业。教育、卫生、科技、文化等方面发展得很快，各个地方发展也很快，特别是北京市采取了很多措施。
工作四：坚持民生优先，使发展成果惠及全体人民。去年有一个亮点，就是城镇就业。去年城镇就业增加了1200万人，是10年来最多的一个。城乡居民收入提高得比较快，另外去年还提高了个人所得税起征点、降低税赋等等。去年在改善民生方面，特别是在建设保障房方面作出了很大的努力，也取得了很多进步。
工作五：坚持用改革的办法破解难题，深入推进改革开放，为经济社会发展注入新的动力和活力。去年在改革开放方面的措施是比较多的，包括在财税方面把预算外资金全部纳入预算管理，这条也是很不容易的。因为我们过去预算外资金实际上在有些地方与预算内资金是相当的，难度很大。去年纳入预算管理，国有资本经营预算的范围又扩大了。另外，推动了政府预算与决算的公开。去年全国有98个中央部门，包括北京、上海，都公开了三公经费，这是去年在改革里大家反响比较大的一个。因为三公经费确实应该公开，使我们政府的预算更透明，在阳光下动作，这是应该的。但是确实同时又面临着很多问题。政府部门的运算与我们政府的职能、与我们的体制是联系在一起的，公布以后在社会上一部分的反应确实很好，另外一部分又不满意。不满意在哪里呢？只公布了总的大类，要求公布一些细项。但有些项目是很难公开、不能公开的，这在世界各国都是惯例。有些受到社会批评比较多的部门，比如车辆购置税过多，但它有自己特殊的职能。所以，在这个问题上效果总体上看不错，有的时候也有一些负面的效果。在这个问题上，各方面的情况不太一样，中央机关与省里不一样，比如招待费这一项，中央有些机关招待费是零。中央机关的同志出差到地方去，我们现在的出差补助标准又不高，人家地方实际上都会补，补了以后地方上往哪里打呢？中央机关可以说与自己没关系，我今年的车费一分没花、招待费一分没有，但是地方就不是这样，包括北京市更是这样。所以有些事情可能还有个过程，还要稳妥一点，因为有些事情处理不好，社会效果上要打折扣的、甚至是负面的。
其他还有几项重大的改革，比如原油天然气资源税的改革在全国实施，这也是一个比较大的政策，实施之后对富集的地方和产地，地方政府大幅度增加了税收的比例。在金融改革方面，人民币汇率在不断完善，这方面的措施很多。
总而言之，总理从五个方面，用了比较大的篇幅对过去一年政府做的工作、出台的措施进行了回顾。在这些回顾里，既有措施也有成绩。在回顾了这些成绩之后，也分析了当前面临的困难和问题，特别是坦率地指出了政府工作存在的缺点和不足，包括节能减排、物价调控的目标没有完成，还包括征地拆迁、环境污染、食品安全等问题很突出。总理在作完政府工作报告、自我批评之后，国家发改委主任张平和环保部长周生贤同志分别就这两项指标没完成作了自我批评，社会上各方面的反响还是好的，体现了我们的政府确实是一个对人民负责的政府，树立了良好的形象。但老实说，这两项指标没完成都有它客观的原因，比如物价调控的指标没完成，如果想完成这相指标，只要我们调控的力度再大一点，我们的银根缩得再紧一点，这个指标达到4%不是办不到，但问题是就要带来一个代价，使一大批的企业经营更困难、甚至倒闭，就业就会出现问题。所以之所以出台一个最后的总体性的目标，比预定的高1.4个百分点，主要是考虑到增长与物价之间的平衡。节能减排指标之所以没完成，与我们自身原来设定的指标体系有关系，我们节能减排的每一项指标都是跟GDP挂钩的，都是单位GDP的排入强度，GDP的增长速度上来了，工业的速度超过了预定目标、GDP超过了预定目标，节能减排指标肯定要超出。从全国来看，GDP和工业超出预定目标越多的省份，这个问题就越严重、越突出。北京市去年做得非常好，北京市在调结构方面力度比较大，另外北京市GDP的增长速度把握的也比较好。
三、今年工作的总体部署
在去年年底的中央经济工作会议上，中央提出了今年稳中求进的工作总基调，“稳”就是要保持宏观政策的连续性、基本稳定，保持经济的平稳较快发展，保持物价的基本稳定。所谓“进”就是要抓粗和用好战略机遇期，要在经济指标发展方式上取得新进展、在深化改革上取得新突破、在改善民生上取得新成效，所以当时提出稳中求进的总基调基本的涵义就是这样。
根据这个总的基调，在综合分析今年国内外经济形势的基础之上，政府工作报告提出了今年经济社会发展的土要预期目标，包括增长、就业、物价、国际收支、进出口等等。在会上会外、网络上也好，对今年这些目标关注最多、议论最多的就是GDP7. 5%的目标，有些媒体还展开了热烈的讨论。在人代会上，代表委员也进行了讨论，大家可能从报纸上、媒体上看到的都是支持的声音，多数是赞成的，实际上在讨论过程里面提出不同意见的也非常多。从2005年以来这7年的时间，我们都是提的8%的速度，对8%的速度老实说大家都习惯了，即使是在金融危机的时候我们也是提8%。所以有些同志开玩笑，你们每一年制定增长目标最简单了，反正都是8，过热的时候定8%是为了引导大家把这速度降下来、提高效益和质量;当金融危机发生困难的时候，你们提8%是要提振信心，反正总是8。但是今年又突然变成了7. 5%，这是怎么回事?有些人在分析背后的原因。有些同志比较忧虑，是不是我们中国经济出问题了?在金融危机的时候都没降下来，这个时候降下来了。有很多疑虑。国际上对中国速度也极为关心、关注，这几年美国、欧洲国家都把复苏的希望寄托在中国的身上，从他们内心来讲，一是希望中国的这个速度能够保持快一点，所以我们提出7. 5%以后，相当多的国家政府都在研判我们这个7. 5%提出来之后会对中国自身的发展造成什么影响，会对他们造成什么影响。
我认为在这个时候提出这个调整目标，主要是为了逐步与十二五规划相衔接，把各方而的积极性引导到经济增长的质量和效益上，推进发展方式的转变。之所以提与十二五规划相衔接，十二五规划里提出的十二五期间经济年均增长速度是7%，最近7年国家提出的增长目标都是8%，而且我们的实际增长远远高于我们的预期目标，比如最高的年份2007年我们提的是8%，实际达到了14.2%，超出了6.2个白分点，最低的年份2009年和2011年，速度也是9.2%，也超出了预期的目标1.2个百分点。
去年在研究经济指标时，本来要将去年的指标降下来，国务院领导同志也提出了这一意见，我们研究过、征询过很多方面的意见，想要与“十二五”规划相衔接，“十二五”规划第一年，我们是不是要提7%。最后主要考虑到开局之年把目标降下来，怕影响不好，最后领导同志拍板，还是提的8%。今年为什么要提 7. 5%?今年是“十二五”规划第二年，如果今年再不提，到第三年提，最后我们增长的速度要远远人于“十二”规划的目标。大了以后，主要是我们经济增长速度的不可持续、不平衡已经到了一个很严重的地步，如果我们再维持这么高的速度，资源环境的压力老实说是承受不了。以2010年为例，我们国家的GDP大概，占世界的10%，但能源的消耗占世界的20%，钢材、水泥占50%以上，而且我国的能源结构是以煤为主的，占到65%以上的份额。以煤为主的能源结构的碳排放比较强，我国成为世界上二氧化碳、氮氧化物排放量最高的国家，环境的压力不用多说，如果我们再保持原来的增长速度，整个的环境和资源很难支撑。
还有一个考虑，人家知道，我们经济增长的周期里有一个换届现象，每到政府换届前后那两年，新一届政府上台，一定是想办法把当年的速度抬上去，心态就是这样，不能我一当领导，速度就下来了，不好交待。有两个办法，一个是把前任的压一压，把基数降低，另外一个是加快投资。投资加大，对当前各地来说，风险很大，这个事情很复杂，与地方融资平台有关。从去年开始进入还贷高峰，在这种情况下，你又想高速度、高投入，所以，经济就会发生一些错乱，带来一些后果。去年中央经济工作会上就定下了今年的增长目标，已经发出了明确的信号。但就是在这种情况下，各地制定的今年的预期目标仍然非常高。全国31个省市区里，只有北京、上海低于8%， 4个省低于10%，其他的25个省市区都在10%以上，最高的一个省达到14%。今年各省市区换届以后，尽管中央进行了引导，但各地还是这样。这其中当然有合理的成分，你不能说有多大的问题，要加快那个地方的发展，改善民生，是要有一定的速度的，但问题是在当前的环境和背景下，定这么高是不可持续的。为了把各方面的积极性引导到调整经济发展结构、转变发展方式止:来，所以提出7.5%的目标，这种调整是主动的调整，是为了实现更长时期、更高水平、更好质举发展的调整。为了实现经济社会发展的目标，报告中提出了一些举措和要求，总的基调没有变，还要继续实行积极的财政政策和稳健的货币政策，并根据形势的变化进行微调、预调。
现在有些同志评论说，我们今年宏观政策取向虽然与去年一样，实际上不同了。虽然我们提积极的财政政策，但从数据上分析，与去年相比，我们的积极财政政策已经不太积极了。比如今年，中央财政安排的财政赤字是8000亿元，跟去年相比，减少了1000亿，赤字率从去年的2%下降到1. 5%左右，中央财政的赤字安排了5500亿，比去年减少了1500亿，代发地方债是2500亿，比去年增加了500亿，主要考虑今年是地方还债的高峰，还有一些地方要改善民生。从全国来讲，今年的财政收入比去年大，但今年安排的赤字比去年小了，所以从这个意义上讲，不能算是“积极的财政政策”了，积极的财政政策在经济学上讲是扩张性的财政政策，现在没有扩张，而是紧缩了。另外从货币政策上来看，今年的广义货币预期增长是14%，去年是16%，所以我们还是讲稳健的货币政策，如果从严格的经济学意义上讲，实际上是“双紧”，这个调整与增长发展目标是配套的。如果经济增长预期目标下来了，你的财政政策与货币政策还像过去一样，那你的目标肯定实现不了。
在“双紧”的背景下，财政从紧就要把钱用在薄弱环节上。货币政策紧了，信贷上就要求银行调整信贷结构，把钱更多地用在支持实体经济发展，支持小微型企业上。
四、关于2012年主要任务
政附工作报告中，总理主要讲了9个方面的任务，有些任务是常规性的，有些是过去开始了，要几年才能完成的，今年要继续做的。有些是新出台的。今天主要讲新出台的任务。
任务一：促进经济平稳较快发展
去年下半年以来，经济呈下滑趋势，虽然今年增长不会有太大的问题，但毕竟从去年四季度以来速度一改在下滑，要实现7. 5%的目标，稳增长的压力在增大。人家知道，经济增民有三驾马车，一个是投资，一个是消费，一个是出口。出口过去对经济增长贡献很大，因为我们过去外向型程度比较高。在前10年中，对外贸易依存度最高时接近70%，这在世界性的人国中是绝无仅有的。最近这几年有所下降，去年降到50%左右，即使是这样，我们还是高于美国，美国只有百分之十几。我们也高于其他国家。随着对外贸易依存度的下降和出口增长速度的下降，出口对经济增长的贡献率已经在去年从正变负。从今年来看，出口还会进一步下降，进出口总额增长速度也会进一步下降。投资这一块，我们过去总是说，除了出口这一块，我们的经济增长主要是投资拉动型的。最近10年里，投资拉动的强度在增大，投资率上升，消费率下降。最近10年里，投资率大概上升10个百分点，消费率同比例下降。今年，由于采取了信贷紧缩的政策，靠投资拉动，第一，不现实，第二，资率已经很高了，如果再出台更多的政策，投资和消费会更加失衡。今年我们提出，要依靠扩大内需，特别是扩大消费需求。总理在报告中提出，为了扩大消费需求，要调整收入分配格局，改善消费环境，制定出台有利于消费的政策，等等。实际上，政府工作报告年年写扩大消费，但这一块最难写，因为消费的问题是一个综合性的问题，它与经济发展的其他方面是联系在一起的。从当前来讲，很难写出什么新的措施，因为首先是收入，没有收入提高扩大不了消费，特别是消费能力比较强的中低收入者的收入，这一块上不去，提扩大消费没有意义。今年提出，要扩大消费需求，关键是提高城乡居民的收入，改善环境。同时，报告中提出，要调整投资结构，提高投资的质量和效益。今年在促进投资方面有一个最突出的新政策：要落实国务院鼓励民间投资的36条，要出台具有可操作性的实施细则。总理要求今年上半年细则要出来。在投资领域，实际上真正拉动投资的主体已经是民间投资了，政府、国有企业投资的比例近年来一直在下降。去年民间投资(不包括农户)增长34%，占全社会投资份额的58%，民间投资已经成为主要增长部分。但由于我们的政策不到位，尽管国务院出台了鼓励民间投资的办法，但具体措施没出来，名义上允许民间投资进入，但只是一个玻璃门、弹簧门，你进不来。所以，今年上半年国务院要出台具体细则。我相信，细则出台后，会提供很多的政策。
任务二：保持物价的基本稳定
从去年8月份以后，物价一直是下降的趋势，今年2月份有些反弹，因为有春节，但问题不大。尽管有成本推动和输入性的因索，但总体上，今年保持物价基本稳定是有把握的。去年我们是把调控物价放在第一位的，今年把调挂物价放在第二位。今年要控制信贷，另外，要发展农业，因为物价中食品占的比例比较高，食品的权重占了33%中，只要食品价格不发生大的波动，信贷能够控制好，物价控制也就能控制好。
任务三：促进农业稳定发展和农民持续增收
尽管我们实现了粮食生产的8连增，但农产品(包括粮食)的供求目前还是处在一个很脆弱的状态。我国粮食的自给率过去定的标准是95%，实际上现在达不到。有些人不太了解，中国的粮食生产己经连续8年增产，但需求还不能完全满足，而且还要进口。我国把大豆作为粮食统计，如果把大豆加进去，实际上我国自给率不到90%。如果按国际标准，按谷物来算，我们还是95%。去年进品大豆5400万吨。尽管8连增，也没有出现粮食供过于求的现象。今年由于基数很高了，成本在上升，特别是国家气象局预测今年自然灾害偏重，今年能不能稳定并有所提高，任务非常艰巨。如果今年粮食欠收，那么今年的物价控制就很难了，就会很严重。报告提出提高粮食的收购价格、增加对农业的补贴、加大农业科技进步的力度、深化改革调动农民的积极性等等，这些措施有一条是新出台的，就是出台农村集体土地征收的补偿条例，核心是提高征收补偿的比例，提高的幅度比较大。一方面是保护农民利益，保护耕地。另一方面，政府征地的成本、建设的成本将会大幅度提高。
任务四：加快转变经济发展方式
这既是一项长期的任务，也是当前一项比较紧迫的任务。我国去年已经是全球第一的制造业大国，但产品的附加值很低，处在产业链的低端，大而不强，大而不优，而且我们付出的代价非常大。从金融危机以来，美国和西方国家提出一项新的战略，叫做再工业化战略，他们采取了很多措施，提升制造业的竞争力，这对我们的产业发展构成了极大的压力。尽管我们是制造业老大，但你的科技含量低，竞争力差，特别是附加值太低。我们之所以过去发展快，是因为欧美在有一些领域他不干了，现在他们觉得这一块不能丢，特别是为了扩大就业，他们重振制造业，他们有优势：科技的优势、资本的优势、能源的优势。所以，我们转变经济发展方式，在现实来看，非常紧迫。报告中提到了几项工作：
第一项是促进产业结构的优化升级，要加强自主创新能力，推动战略性新型产业发展。推动传统产业的改造升级，要提高服务业发展的比重。战略性新型产业的发展，从北京市来看，发展是比较快的，包括新能源汽车、生物产业等等，国家还要出台一些政策。
第二项是大力推进节能减排和生产环境保护。报告中提出，要抓紧制定控制能源消耗的方案。关于环境保护方面，有些政策也要出台，比如今年要制定PM2. 5的检测标准，报告中提出要在京津冀、长二角、珠三角等区域以及直辖市和省会城市要开展监测，2015年要覆盖所有地级以上城市。老实说，北京市要完成这个任务非常困难，压力最大。
从内部来讲，我们要转变发展方式，也是个内在的要求，确实出台这个是有必要的。但问题在于，出台了以后，我们能不能达到，能不能做到？因为按照新的标准，我们北京市差距很大，在平常的情况下，密云水库在北京算好的地方，一般的天气里要超标三分之一左右，又何况北京其他地方呢？北京市平均要超过一倍，污染多的时候要超4到5倍。按天数，北京市全年算下来125天是超标的。另外，北京过去举办了奥运会，在奥运会之前该关的工厂都关了，该弄的东西也差不多了，再花钱，有！但是很难。在这些污染里边，排第一位的就是车，汽车污染大概占22%。第二个就是工业，占17%到18%。汽车和工业的控制，不控制不好办，PM值下不来，真要控制起来，那政府不挨骂才怪，而且各方面意见还不一致。北京市这个事情应该搞，但是难度不小。北京市也跟环保部一起提出来一些举措，包括实行与区域周边的联动。北京的污染还不是北京市的事，周围有污染，控制得再好也不行，再加上北京市特殊的地势，如果没有风，措施再有力，也不一定能达标。所以有领导开玩笑说：只能寄希望于以后气候变化，北京市这个地方风能多刮几大。虽然很难，北京市确实也在采取一些措施。
第三项是区域总体发展战略和主体功能区规划。
第四项是积极稳妥地推进城镇化。目前我国的城镇化率超过了50%，远远超出了“十二五”规划相应的目标。“十二五”规划里是5年增加4个百分点，现在来看“十二五”规划提的低了一点，现在已经提前两年达到了。城镇化率超过了50%标志着中国社会发生了一个历史性的变化，下一步该怎么走，社会各方面的议论不是太一致，有些人认为我们城镇化的速度快了，有些认为还不够，认为大城市、特大型城市人口聚集的太多了。对这个问题，从去年开始，中央领导同志的基本思想就是我们国家最大内需的潜力就在城镇化上，如果没有推进城镇化，我们经济发展会受到影响。但是反过来看，要积极稳妥，体现在去年国务院办公厅发了一个关于户籍制度改革的文件里的指导思想，特大城市、大城市要控制人口，中小城市要放开。但问题是经济有其自身的规律，越是大城市越要控制，有些地方的产业集聚，对外来人口的吸引力越强；越是中小城市越鼓励，还是不愿意去，这些都是矛盾。政府报告提出中小城市户籍放开，让农民融入中小城一市；大城市限制户口，同时对外来农民要按照以人为本的原则提供公共服务，户籍上可以限制，但是公共服务上不能差，所以提出了一些要求。
任务五：大力实施科教兴国战略和人才强国战略
1.坚持优先发展教育。最近这些年，我们国家教育成就巨大，特别是在城乡实现了真正意义上的免费义务教育。但是，教育还是落后的。从国民的人均受教育年限来看，我们受教育平均年限去年达到了8.6年，这一点与发达国家相比差距还很大，美国是12.4年，德国是12年以上，日本和韩国是11. 6年，俄罗斯是9.8年。国民受教育的程度与国民素质、与整个国家长期的经济社会发展是密切联系在一起的，所以要继续坚持加快优先发展教育这一方针。今年政府工作报告提出来，要求中央财政中教育经费支出要占到国民生产总值的4%，按照这个来编制预算计划。这是一个很大的政策，如果今年年底全国都能实现这个任务，教育战线上就不是愁钱少的问题，而是愁钱怎么花的问题。今年的GDP按照7%来算，今年就要上50万亿，4%用于教育，那是多大一笔钱。现在包括教育部门自身的同志都在琢磨怎么花这笔钱。教育有了钱，就要花好。能不能花好，这个事情还要做很多的工作。这次政府工作报告里有两件事是大家比较关注的，一是要逐步解决择校入园的问题。择校的事情，教育部门很头疼，社会方面很关注，真要解决，也不是那么轻而易举的。二是强调农村学校也要合理布局。最近校车事件发生之后，大家很关注，国务院提出来要出台校车条例，发展校车。但校车这个事情很复杂，之所以会出现校车这个事情，实际上跟我们的教育布局这些年调整过快、过急是有关系的。很多偏远地方在调整布局之后，5、6、7岁的小孩要走十几公里、二十几公里上学，家长要送，有些地方还不可能有校车，这些学校搞不起来。历史上我们有效的经验是，有些地方虽然有7、 8个孩子，但我们派l到2个老师来。因为小孩一二年级是低年级，主要是在一起有娱乐、教给他们一些基本的东西。但是我们现在把这些东西都否了，否了以后就并，并的结果就是过分集中，给孩子上学带来了很大不便，也导致校车事故频繁发生。这次为何要重提农村教育布局的事情。实际是想对前段时间过于集中做一些调整和纠正。
2.推进科技创新。特别是要抓住科技与经济紧密结合，建立以企业为主体的技术创新体系。这也是过去就提到了的，今年在某些力一面还要采取一些措施。
3.全面加强人才工作。
任务六：切实保障和改善民生
今年提出了6项工作：
一是千方百计扩大就业。今年的就业压力是最大的，因为今年的经济增长速度预期调低了，在这种情况下，速度一低，就业肯定要下来。GDP增长一个百分点，全国扩大就业是120到 130万人。今年算下来，全国需要劳动就业人数是2000万，特别是高校毕业生达到了历史的高点，今年是700万。而能够容纳的岗位现在城内大概是计划安排900方人，再加上300万，最多1200万人。2700万与1200万比，有1500万的城镇人需要安排，同时还不算农村里的转移劳动力，所以今年就业的压力很重。在政府报告里提出，要实施更加积极的就业政策，特别是重点扶持就业容量大的服务业和小微型企业。
二是完善社会保障体系。今年年底之前，要实现农村新型社会养老保险和城镇居民养老保险全覆盖，标志着我国社会保障体系的建设从制度上建立起来了，下一步主要是提高标准、完善一些办法。建立这一制度，在中国历史上具有划时代意义，同时也是进入现代化国家的一个重要标志。
三是大力发展医药卫生事业。现在卫生体制改革已经进入攻坚阶段，这两年有成效、有进展，但是有些关键点还有待于克服，特别是公立医院的改革问题。政府工作报告明确提出要实行医药分开、管办分开，破除以药补医的机制。这件事情非常难，需要国家增加财政投入，需要一大笔钱，不光是钱的事情，这里面有很多问题。再就是鼓励社会资本办医，现在公立医院占整个医疗的96%以上，要推进医疗改革，国家出台政策推动之外，主要是要引导社会资本办医，包括引进外资办医，通过竞争才能推动改革。从经济体制改革的经验来看，没有竞争，公立医院的改革很难深入下去。现在是两手抓，一手抓本身的改革，一手抓社会资本办医，形成竞争的局面。
四是做好人口计划生育工作。这里面强调稳定低生育率的水平，前段时间社会上也讨论得很热烈，考虑到我们国家现在已经进入到老龄社会，特别是北京市老龄化率超过了20%。在这种情况下，如果计划生育的政策不调整，我们国家就会出现快速的老龄化，导致末富先老等一系列问题。有人一直在呼吁，在社会上也引发了很大的反响，能不能适当放开计划生育政策。这种意见从某种意义上来讲是有道理的，实际上中国经济长远发展最大的问题，如果与印度相比较，就是人口红利的问题，老龄化快速发展，人口红利快速消失，经济增长就要受到极大的制约。综合方方面面的考虑，现在政策一下子改变也很难，所以今年还是强调继续稳定低生育率水平。
五是继续搞好房地产调控和保障性安居工程建设。总理已经在记者招待会上表达了政策取向的决心。
六是加强和创新社会管理。现在我们既是发展的黄金期，也是社会矛盾的凸显期，特别是随着人口大流动的格局形成之后，社会管理很多方面都要进行创新和调整。中央已经专门作出决定，政府报告也作了部署。
任务七：促进文化大发展大繁荣
五中全会作出决议以后，各地加快采取措施发展，思路就是两条：一是公益性的文化事业，国家要加大支持力度，包括办好博物馆等方方面面；二是这次报告里首次提出来，要推动文化产业的发展成为国民经济的支柱产业，这是与五中全会精神一致的。文化产业要成为经济的支柱产业，需要采取措施，很快要研究这方面的经济政策。
任务八：深入推进重点领域的改革
今年是小平同志南巡讲话20周年，这些年取得的成绩都是与我们的改革向前推进联系在一起的。同样，当前经济社会领域存在的一些问题要解决，也跟体制机制不健全有关系，下一步要推进改革。本届政府结束之年，外界的舆论认为我们的改革会不会继续？有些改革措施会不会推出来？外界还是有疑虑的。温总理在书记者招待会上已经表达了政府的决心，今年虽然是最后一年，但是有些难题能解决的尽量在本届政府里解决，不要留给下一任。总理在记者招待会上谈到了几项改革任务，与夜工作报告是一致的。其中收入分配的改革，总理下的决心很大，政府工作报告里也提出了要求，要深化收入分配制度改革，抓紧制定总体方案，今年要出台。这个事情非常难，收入分配不合理的状况到了非常严重的地步，这些数据现在不好讲，现在专家学者还在算，有些学者算了，但基本上不可信。国家统计局局长马建堂讲，我们现在的数据，特别是高收入者的数据很难收集准确。有的单位和学者发布的数据实际上低估了高收入阶层的收入。从统计局的调查来讲，真正要调查这些人很难。大家从现实生活里看到了各种现象，直观地判断，大家认为很严重了。从现有的统计数据分析，现在城镇20%的高收入家庭人均收入相当于20%低收入家庭的人均收入的倍数，2000年是2.1倍，2010年是5.4倍，这个数据实际上还没有真实地反映出收入水平的差距，因为高收入的数据偏低。如果再考虑到房产、股票和其它的不动产等等，除去收入差距之外，体现在财富方面的悬殊就更大。现在的情况是，别的事情意见不太一样，有赞成的、有反对的，有满意的、有不满意的，对这个事情大家都不满意，说起来都有牢骚，心里面都不平衡。钱多的人不平衡，钱少的人更不平衡，关键是参照系不一样，谁都对此不满意。在这种情况下，制定收入分配改革是势在必行。但是这个事情涉及方方面面，难度太大了。比如说，公务员的工资这几年都没有涨，5年财政收入涨了那么多、GDP增长那么多，机关的同志一分钱没涨。其实不是没钱，关键是一旦露出点风声，公务员要涨工资了，别的方面就反弹，提要求，一有压力领导就开始含糊了，那就放一放，一放就放了好几年了。
这个事情改革起来非常难，而且需要有个过程。但这个事情必须改，改革的方向总理在报告里也提出来了，大体可以看出来收入分配改革的方向和取向。跟收入高的比，我们确实心里不平衡；但是反过来，到贫困地区去走一圈，到困难的群众中走一圈，回来以后感觉到心情很舒畅了。我到贫困地区去的很多，跟贫困地区的同志开玩笑：我每次来是求心态上平衡的。
推进事业单位的分类改革。这也是一个老大难的问题，因为事业单位太广太杂，这几年有进展，但是任务还很重。下一步总的原则是分类指导、分类推进。
推进政府的改革。政府自身确实需要改革，政府管得太多，也管不了、管不好、不该管，把自己搞得挺累的事情。在这一方面下一步的改革力度要加大，真正把政府不该管的交给企业、交给协会、交给中介组织。哪有我们这样的政府管这么多的事，挨这么多的骂。现在实际上是一个无限责任政府，什么都管。很多事管了以后，费力不讨好。我考察了很多国家，哪一个国家政府的公务员像我们公务员这么辛苦，没有！有一年我去希腊考察，希腊的公务员是什么态度，说9点钟上班，9点半才到，10点半开始喝咖啡，喝半小时到11点，工作1小时吃午饭，l点钟上班，2点钟又是咖啡，3点钟上班，4点钟回家，周六周日都体息。有些群众也看到我们公务员队伍里确实有一些腐败的、不作为的，意见很大，但是我们这些同志，收入又低、责任又大、任务又重，有一点荣誉感。因为你管的事多、责任大，所以幸福指数我估计在社会各群体里属于偏低的。关键是推进政府职能转变，管好自己该管的事。
任务九：提高对外开放工作的质量和水平
去年，在人民大会堂搞了中国入世10周年的活动，胡锦涛总书记也参加了，当初加入世贸组织时各方面意见非常多，争论也非常多。当时，朱镕基总理和别的中央领导同志在权衡利弊以后，决定加入世贸组织。从当时来看，我们对美国人作了很大让步，回过头来看，我们在这项决策上实践证明我们是极为正确的。我们当时作的一些让步实际上最后都被我们国家进出口贸易、引进外资等远远地弥补了还有多。现在国际上公认，中国是加入世贸组织最大的受益者。
过去我们担心，扩大开放会给中国带来什么风险。现在是世界其他国家担心，中国人去得太多了，去投资，会影响和冲击他们。加入世贸组织是中国改革开放30年来的标志性的事情。中国近10年之所以取得这么大的成就，加入世贸组织是一个重要的保障。今年和今后要继续扩大开放。作为年度性的工作，今年对外开放没有新的政策，但在报告中作了一些强调和重申，特别是说，要加大走出去的步伐。在国际金融危机期间，美国、欧洲自顾不暇，他们对非洲，对资源丰富的一些国家是有心无力，这些地方对保障我国矿产资源、森林资源和其他能源资源的供给，将是重要的战略立足点。去年以来，我国加人了支持企业走出去的力度，确实对我们米说也是机遇，也有利于分散我国外汇储备主要用于买美国国债的风险，这个事情只能做，不能说，美国、欧洲对中国企业走出去大造舆论，污茂你，限制你，但实际上，我们这方面的步伐大大加快。我们减少美债，这些钱用到什么地方去了？都用在支持企业走出去。我们既要引进来，又要扩大走出去，形成双向推动我国经济发展的局面。越往外走，就像我们往贫困地区走一样，我们对我国的发展前途越有信心。去年8月份，我带一个团去拉美访问，途经巴黎机场，在商店门口看到中文的字条，说“此店收人民币”，几乎每个商店都是这样，在前两年根本就没有，从这可以看出中国的影响力。现在世界上，根据有关方面的测算，美国、欧洲也在算、也在炒，说中国在什么时候超过美国GDP，根据大多数机构测算，测算的方法有两种，一种是购买力平价，一种是按照汇率，两种算法的结论不一样，如果按汇率算，根据中国目前增长速度的预测和美国增长速度的预测，大概在2019年和2020年，最晚在2021年，中国将超过关国。如果按世界货币基金组织的算法，按购买力平价来算，他们顶计2017年，中国经济总量将超过美国。我认为，汇率因素是个很重要的因素，有些时候，你的产出量没有增加，但汇率升值了，升值百分之几，你的总量就增加百分之几。这几年，我们按美元测算，GDP也好，人均也好，之所以增长步伐那么快，不仅仅是我们工作上的原因，还有汇率升值帮了忙。美国政界、学术界大体上认为，中国在2020年前后，也就是我国实现全面小康目标的时候，中国经济总量将超过美国，成为世界第一。到那时候，在历史土，时过200年，中国又重新拿回世界第一的宝座，在中华民族复兴的道路上是一件具有里程碑意义的事情，但要达到这个目标，还有很多路要走，特别是我们现在面临着所谓“中等收入陷阱”的关键阶段，如果处理得好，问题和矛盾化解得好，我们就会顺利实现目标。我们要做好自己的工作，推进改革开放。
报告中还讲到了民族宗教、港澳台、外交、军事工作等，限于时间，我就不多讲了。
（报告人系国务院研究室副主任，根据录音整理，未经本人审阅）
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